道光初年巴州、通江县割地入太平县始末

“巴州幅员最广，历代屡有析置。近道光三年，分镇龙关以东地三百余里，归绥定府属改设之太平县管辖。”〔《（道光）巴州志》卷首《凡例》〕

“州境自昔屡经分析，至道光三年而后，疆宇始定。”〔《（道光）巴州志》卷首《巴州全图》〕

“国朝因明制，原辖周围凡三千余里，北东至望星关，与陕西西乡交界，计程七百余里。道光三年，改设绥定府属之太平县，分拨州地自镇龙关以东龙凤垭起，共场镇十四处，东西二百二十里、南北三百六十里，归太平县管辖。”〔《（道光）巴州志》卷一《地理志•疆域》〕

“东路鹰背场、河口场、石窝场、大沙坝场、赶场坝场、魏家坪场、草坝场、关坝场、龙凤场、董溪口场、杨宗岭场、锅团圆场、烟炖垭场、秋波梁场，以上共场镇十四处，均于道光三年奉文改设，案内拨入太平县辖。”〔《（道光）巴州志》卷二《建置志上•场镇附》〕

“今安仁里之六甲、七甲、八甲、九甲、十甲，长宁里之十甲地拨归太平。”〔《（道光）通江县志》卷之二《舆地志·疆域》〕

上揭是《（道光）巴州志》《（道光）通江县志》对辖境场镇、里甲道光初年分拨太平县（今万源市）的记载。这些场镇、里甲为何要分拨太平县，两种地方志均未说明原因，使读者一头雾水，费解。其实，这是因一份奏折引发的道光元年（1821）设治、川陕楚三省交界地带部分政区调整的结果所致。一言以蔽之，就是在太平厅析置城口厅（今重庆市城口县）、复设太平县，导致相邻的巴州、通江县疆界适度调整，并由皇帝批示，在省、部院与朝廷之间，历经复杂的商讨和互动完成的。本文钩抉文献，考察这次设治与割地的原因、背景、过程、结果及其影响，从中管窥专制主义中央集权体制的多维格局与复杂面相。

从一份奏折说起

嘉庆二十五年（1820）十二月初十日，四川华阳（今属成都市）人、嘉庆七年（1802）壬戌科进士、顺天府府丞卓秉恬（字静远，号海帆）鉴于十余年前川陕楚白莲教乱教训，进呈《川陕楚老林情形亟宜区处》折：

为敬陈川陕楚老林情形亟宜区处，仰祈圣鉴事。窃惟普天同化，虽犬牙相错之地，原无畛域之分，而无业贫民当乌合成群之时，每多啸聚之患，此川陕楚之老林，不可不早为区画，而棚民不可不妥为抚绥者也。盖由陕西之略阳、凤县迤逦而东，经宝鸡、郧县、盩厔、洋县、宁陕、孝义、镇安、山阳、洵阳，至湖北之郧西，中间高山深谷，千支万派，统谓之“南山老林”。

由陕西之宁羌、褒城迤逦而东，经四川之南江、通江、巴州、太平、大宁、开县、奉节、巫山，陕西之紫阳、安康、平利，至湖北之竹山、竹溪、房县、兴山、保康，中间高山深谷，千峦万壑，统谓之“巴山老林”。老林之中，其地辽阔，其所产铁矿、竹箭、木耳、石菌，其所宜包谷、荞豆、燕麦，而山川险阻，地土硗瘠，故徭粮极微，客民给地主钱数千，即可租种数沟数岭。

江、广、黔、楚、川、陕之无业者，侨寓其中，以数百万计，依亲傍友，垦荒种地，架数椽栖身，岁薄不收则徙去，斯谓之“棚民”。其种地之外，多资木厢、盐井、铁厂、纸厂、煤厂佣工为生，此皆仰赖圣天子育养黎庶，而地不爱宝者也。

顾人聚既多，则良莠莫辨，不安本分者，时有攘窃之行，必年谷丰登，粮价平贱，各处佣工庶几尚有生计。倘遇旱涝之时，粮价昂贵，则佣作无资，一二奸民倡之，以吃大户为名，而蚁附蜂起，无所畏忌。山内州县，大者周围一二千里，小亦常五六百里，地方辽阔，耳目难周，遇有事，必数日闻报，数日始至，其处非纠结为匪，难以轻勘，即剽窃远飏，莫可追捕，故居恒互相隐讳，浸假而成大案。

迨以疏防参劾，事已无济，且省各有界，贼或逾境而免，官难越境而谋。各处距会城远者二三千里，近者千数百里，不请命则专，请命则缓不及事。况事连三省，大吏咨商，往返州县奉饬，恒在数月后。臣愚谓老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员控制，如现在福建之台湾、广东之雷琼，皆专设守道。又如湖南之凤凰、永绥等厅，则以辰沅、永靖道驻扎其地，专理苗疆。

虽棚民之性情与苗疆不同，而老林之险隘实要害所在。查现在有苗地方，既以土司、土目抚绥于下，又以府、厅、州、县统治于上，而又设道员大吏镇压之。至棚民于各县山险之地，或聚或散，或徙或居，若鸟兽之无羁缚者，虽陕西之陕安道、四川之川东道、湖北之安襄郧荆道，未尝不分辖其地，而任分则事难专一，界分则官得推诿。

查郧阳地方，明季曾设抚治大员，嗣经裁撤。想彼时人烟稀少，因时制宜而然。今我国家，休养生息垂二百年，生齿日以繁，荒芜日以辟，故凡有山厂可以营生之处，势难禁其聚集。若不妥为措置，必致日久生事，此既办绥靖地方之策，亦非宁养生民之道。现即郧阳一府而论，幅员之广，几与安徽一省埒，今仅设六县以治之，惟恐有鞭长莫及之虑。郧阳如此，而川陕老林之州县，亦可概见。伏祈敕下三省督抚，确勘情形，详核时势，应如何变通之处，会同区画，妥善办理，庶老林皆乐土，而棚民悉安业矣。为此奏闻，伏乞皇上圣鉴。

嘉庆末年，川陕楚边区吏治不力，流民蠢蠢欲动，卓氏遂进呈此折，详细叙说南山（秦岭）、巴山老林自然生态及社会问题，指出老林之内棚民甚多，山川险阻，信息闭塞，一旦民变，“必数日闻报，数日始至，其处非纠结为匪，难以轻勘，即剽窃远飏，莫可追捕，故居恒互相隐讳，浸假而成大案”，兼之“各处距会城远者二三千里，近者千数百里，不请命则专，请命则缓不及事。况事连三省，大吏咨商，往返州县奉饬，恒在数月后”。

为此，卓氏献策：“老林区画之策，不能即一隅而专谋之，必当合三省而共议之。似须于扼要之地，专设大员控制……伏祈敕下三省督抚，确勘情形，详核时势，应如何变通之处，会同区画，妥善办理，庶老林皆乐土，而棚民悉安业矣。”

对于巴山老林的现状，陕西陕安道道员严如熤日后奉命调查，证明卓秉恬所言不虚：“职道等再查勘巴山之在川北者，广元路当冲衢，巴州地极辽阔。

二十四年，蒋制宪于广元、巴州移安游击营，通巴营守备改专辖通江，军府新开，足资弹压。惟南江县东北边境，自大巴山连接木竹垭，至广元之城墙岩老林，计长二百七八十里，北连陕省南郑、褒城，距汉中镇二百里，军威所及，虽足摄伏奸萌，而本县只城守把总一员，似不足以资防范。

巴州州判分防之镇龙关，至州城三百余里。而东境之官坝、锅团圆、秋波梁各等处，距州治六七百里，中间横隔通江，所管之丝罗坝、黄钟堡数十村庄，名曰一邑，实则隔境。民间完纳、词讼，均多不便。川之太平厅，界连本省、陕省共计十一厅。州县邻治，相距如安康、平利、大宁，均在千里以外。东北与陕西接之，大小界岭、南天门、两扇门各险隘，均在该厅境内。而由界岭南迤一支，结为大雪泡山，内百里荒、大小团城、添子城等处，系该厅与大宁、开县交界，幽险异常。七年大功告竣，经略、参赞往来搜索，至十年方能蒇事。该厅之城口营距厅城三百八十里，扼各大山之要。该营所管周围一千七八百里，设有经历一员，不足以资抚治。（《老林说》，收《三省边防备览》卷十四《艺文下》）

学者鲁西奇在《内地的边缘：传统中国内部的“化外之区”》（载《学术月刊》2010年第5期）一文中提出两种“边地”概念，一是靠近国家边疆的地区或地带，即通常所说的边疆、边陲；二是虽在中华帝国疆域之内，却并未真正纳入王朝控制体系或官府控制相对薄弱的区域，称为“内地的边缘”。学者张振国认为，历史上，因地理环境和开发先后的不同，内地边缘的区域分布有异，但总体来说，省与省之间的交错地带多是内地边缘最集中的地区。这些地区是王朝统治的薄弱之域，亦是管理体系所不及的空隙之地。故此，如何将统治政策落实到这些区域，既关系地方秩序的稳定，又影响王朝统治的强固。（《清代川陕楚边区的行政建制与人事管理——以道光元年设治为中心》，载《中国历史地理论丛》2020年第4辑）

历史上，川陕楚三省交界处的“巴山老林”（张振国称“川陕楚边区”）就是中国古代典型的内地边缘之一。“由陕西之宁羌、褒城迤逦而东，经四川之南江、通江、巴州、太平、大宁、开县、奉节、巫山，陕西之紫阳、安康、平利，至湖北之竹山、竹溪、房县、兴山、保康，中间高山深谷，千峦万壑，统谓之‘巴山老林’”，卓秉恬所说的“巴山老林”，即指今日的大巴山区。

自宋室南渡，朝廷出于王朝赋税和地域安定原因，采取“封禁”政策，设治缓慢，遂使“巴山老林”地带沦为王朝统治的薄弱区域。金、元至明初，巴山老林治安形势未有根本变化。迨明代中期，随着人口繁殖和土地兼并加剧，数以百万计的流民涌入老林地区谋生，遇有歉收，即聚众起事，严重威胁当地治安。

就四川所辖老林一带，明洪武四年（1371）设置广元、保宁、夔州三府，九年（1376）降广元为属州，二十二年（1389）再降为县，形成保宁、夔州二府行政格局。满清入关，沿袭明制，康熙八年（1669）设川东道，雍正六年（1728）析夔州府地置达州直隶州，领太平、东乡（今宣汉）二县，与保宁府属广元县、南江县、通江县、巴州均分布于巴山老林地带或边缘。

乾隆末年，川陕楚三省交错地带，爆发了规模浩大的白莲教乱，前后持续了八九年时间，极大地冲击了清王朝的专制统治和地方秩序。其中，四川达州直隶州（教首徐天德等），东乡县（教首王三槐、冷天禄等），太平县（教首龙绍周、唐大信等），巴州（教首罗其清、苟文明、鲜大川等），通江县（教首冉文俦、冉天元等）是白莲教乱的策源地及重灾区。在平定川陕楚白莲教乱期间，清廷一方面调兵遣将，平定叛乱；一方面设官分职，调整建制，加强地方治理。

四川方面，嘉庆六年（1801）升达州直隶州为绥定府并新设达县，绥定府所属太平县升为太平厅；陕西方面，嘉庆七年（1802）析汉中府西乡县二十四地置定远厅（今镇巴）。为加强边地管控，仅川陕边界就改添一府（绥定府）二厅（太平厅、定远厅）一县（达县），进一步填充了边区行政间隙，形成层级分明的道——府（直隶厅）——厅——州——县行政体系。

时值嘉道更替之际，旻宁甫一登基，卓秉恬的奏折就引起他的注意，其建议随即采纳并颁旨：“卓秉恬奏川陕楚老林，地连三省，无业之民侨寓其中，易致滋事，宜如何弹压抚绥之处，著蒋、朱、毓，确勘情形，悉心筹画，会同定议具奏。”此处的“蒋、朱、毓”分别指四川总督蒋攸铦、陕西巡抚朱勋、湖北巡抚兼署湖广总督毓岱。道光帝下旨川陕楚三省督抚会商此事，共同拿出切实可行的三省界连边地治理方案。

三省委员会勘边界

三省督抚接旨后，就卓秉恬奏折中“似须于扼要之地，专设大员控制”等建议初步酌商，一致认为“专设大员”一事非因地制宜之策，不切合实际。

道光元年（1821）正月十一日，毓岱递呈《遵旨查勘川陕楚连界老林形势，会商安辑棚民，现在办理情形事》折，奏明专设大员不合宜的原因：

……老林尽在层峦叠嶂之中，若由山内穿直经过，则逾岭越涧，朝陕而不可暮楚。若由山下平地而行，则绕道迂回，旬月方能出境。是以管辖山阳之州、县隶属川，而管辖山阴之州、县隶楚，山之南属楚，山之北又属陕矣。盖犬牙相错，限于地势，不能不各就所近分立疆界……

巴山老林政区改制以维持原有省界告一段落，而增设地方官员，因地方窎远、形势复杂，拟先物色人员，查勘明确后再行酌定。

正月二十八日，蒋攸铦马不停蹄，急匆匆行抵西安，与朱勋、毓岱会商查勘边界事宜。会商结果，决定查勘分四个步骤：三省首先派得力属员，实地勘察，熟谙情况；之后会勘委员齐赴三省边界适中之地兴安（今安康），绘图贴说，酌议办法；再之后分呈布政使司、按察使司，予以核议，草定章程；最后三省督抚会商，确定章程，进呈御览。

办法商定后，陕西方面，朱勋鉴于陕安道道员严如熤历练老成，于巴山老林地区情况最熟悉，饬委严如熤与汉中府西乡县代理知县方传恩、兴安府平利县知县陈元杰参与会勘；四川方面，蒋攸铦安排保宁府知府徐双桂、忠州直隶州知州李绍祖为查勘委员；湖北方面，毓岱派出郧阳府知府倪汝炜、竹山县知县范继昌为查勘委员，并绘川陕楚三省接壤边界全图。三省会勘委员计七人，以严如熤牵头负责，总其事。

严如熤，字炳文，号乐园，湖南溆浦人。嘉庆五年（1800）举“孝廉方正”，廷试奏对《川楚陕方略策》，清仁宗擢为第一。六年（1801）补陕西洵阳县知县；九年（1804）升任定远厅同知赏加知府衔，因母去世回湖南守丧；十二年（1807）服丧期满，谕仍发陕西以同知用；次年，补潼关厅同知；十四年（1809）擢汉中府知府；二十五年（1820）授陕安道道员；道光三年（1823）擢陕西按察使；五年（1825）授贵州按察使，未到任，仍任陕西按察使；六年（1826）病卒于任所，享年六十八岁。朝廷追授布政使衔。《清史稿》载他“为人性豪迈，去边幅，泊名利，视之如田夫野老”。

道光二年（1822）二月某日，严如熤回忆三省边界会勘：“辛巳春，奉宫保砺堂制府檄，同川、陕、湖北三省委员，查勘边境，自春孟至夏仲蒇事……而共事诸君子，蜀则述轩李君、古山陆君，楚则朗轩倪君、汧谷范君，秦则六琴方君、梦禅陈君。或旧勷戎幕，或久宦岩疆，皆能洞达时务而练习乎边事。”（《三省边防备览·引》）

“辛巳春”即道光元年春；“宫保砺堂制府”，四川总督蒋攸铦号砺堂；“述轩李君、古山陆君”指忠州直隶州知州李绍祖、酉阳直隶州知州陆光宗；“朗轩倪君、汧谷范君”指郧阳府知府倪汝炜、竹山县知县范继昌；“六琴方君、梦禅陈君”指代理西乡县知县方传恩、平利县知县陈元杰。四川方面，本来是安排保宁府知府徐双桂与忠州直隶州知州李绍祖参与会勘，实际前往会勘的却是陆光宗与李绍祖。为何临时改换了人选，原因不详。陆光宗，字古山，浙江海盐人，嘉庆十七年（1812）曾署理巴州知州，对川陕边界情况多有了解。

二月初一日，蒋攸铦进呈《查勘川陕楚老林情形，会同酌议添设厅治、营汛，以资弹压、抚绥》折，就川陕楚接壤地带四川境内添设厅治、营汛提出建议：

……查四川之保宁、绥定、夔州三府，界连陕西之汉中、兴安两府，所属地方，跬步皆山，向多外来客民垦种山地，五方杂处，良莠不齐。近年以来，老林日渐开垦，烟户倍增，其开垦成熟之客民，均已编入保甲。甫经开垦之老林，客民零星散处，不能编成保甲之户，即责成地主约束稽查。惟该州县所属地方，自数百里至千余里不等，路险山深，实有耳目难周之势。臣等悉心筹画，自应于两省交界州县，相距较远之处，添设文员，以资治理……

奏折中，蒋攸铦还将三省会勘人员姓名及职务禀报道光帝。

三省委员会勘边境，从道光元年初春开始，至仲夏结束，历时五个月。会勘结束，委员建议：仿乾隆年间分设陕西宁陕厅（今宁陕县）之例，于陕西兴安府安康县砖坪营（在今岚皋县）、四川川东道太平厅城口营（在今重庆市城口县）、湖北核桃园（在今湖北竹山县南，距白河口不远）添设厅治、地方官员，佐以学官、照磨、巡检等，强化各地治理；除了三省提督、总兵边界会哨，文职道员每年二月十五日，陕西陕安、四川川北二道于太平厅、定远厅交界处的滚龙坡会哨，三月初十日，陕西陕安、四川川东、湖北郧襄三道于陕西兴安府平利县之镇平（今镇坪县，时属平利县）会哨；分别在各区域推行保甲之法，抚控棚民。

订立章程和移改置裁

严如熤等将会勘结果呈送陕西布政使司、按察使司，布政使和按察使转详三省督抚酌商。经过商讨，三省督抚认为：抚治之法应以两点为要：一、添改行政建制，完善行政体系，加强地方管控；二、调整人事政策，提高该地区官员素质，深化地方治理。

添改行政建制方面，陕西以砖坪营为中心设治，置砖坪厅；四川移太平厅同知驻扎城口，置城口厅；湖北则添设抚民同知一员驻扎白河口（今湖北竹山县柳林乡白河口），置白河口厅。三省均于扼要之区添建厅治，缩小管理范围。三省同时还将于各自辖区添置数额不等的佐杂官。以四川为例，移太平厅同知驻扎城口，厅的行政长官为正五品同知；原太平厅降为县级政区太平县，需增设知县一员，知县为正七品正印官。添改行政建制，将局部改变三省边界原有政区的行政格局，也就是在川陕楚三省相邻边界添设城口厅、砖坪厅、白河口厅与太平县四个政区，还要在新定区域内派遣正印官，添设佐贰、首领、杂职及儒学官员，计有同知二员、通判一员、知县一员、县丞二员、照磨二员、经历一员、典史一员、训导三员、巡检三员，共十六缺，加强地方教化与区域统治。

调整人事政策方面，行政建制仅是地方统治的第一步，能否有效进行统治，关键要看官员的行政素质和执政能力，而这又与官员的选任方式和任职时间密切相关。因此，如何选任官员及选任后又如何管理，就成为京外官府和朝廷重点讨论的议题。

清制：凡道府以下、州县以上官缺，按“冲”（地当孔道）、“繁”（政务纷纭）、“疲”（赋多逋欠）、“难”（民风刁悍、命盗案多）四项划分繁简，其中四项俱全者为“最要缺”，三项相兼者为“要缺”，二项相兼者为“中缺”，仅有一项和四项俱无者为“简缺”。

最要缺和要缺，道员、知府由吏部开列名单，呈请皇帝钦定，为“请旨缺”；同知以下、知县以上则归外省督抚拣选人员，具题升调，为“题缺”（因在外拣选，又称“外补缺”）。中缺和简缺，道、府、厅、州、县均归吏部月选，掣签补授，为“选缺”。

缺分一旦确定，就不能随意更动。乾隆四十三年（1778）规定：凡道府各缺，如原系请旨及部选之缺者，俱不准改为在外题调。而厅、州、县缺，如有因繁简不符，必须随时酌改之处，令各督抚分别缺之大小，如丞倅、牧令之缺应请改繁者，即于丞倅、牧令缺内改简互换，其佐杂之缺，即于佐杂缺内酌改，不准将州县以上缺与佐杂缺互易。

换言之，不仅官员添设需要裁员互换，官缺改繁亦须改简互换，以保证缺分繁简和权力分配的现有均衡。此乃各省改缺的基本原则。但为改善治理环境，三省在改制时予以较大变通，以四川更动官缺为例，城口厅同知定为题缺，历边俸，五年俸满，保题即升（本系繁缺，毋庸裁抵）；太平县知县定为题缺，历边俸，五年俸满，保题即升（无缺互换）；南江县知县改选缺为题缺，五年俸满，保题即升（无缺互换）。

可见，三省趁此次边界政区调整之机，不仅将新设厅、县定为外补缺，改部选之知县为外补缺，均未改简以互换，更是突破禁制，将请旨、部选之道员和知府改归外补。这是地方主政者的人事管理理念，亦是保障官员行政素质的重要措施，目的是保障量才授官、人缺相宜。但不可否认，其背后亦含有扩充选任权力的考虑。因为选任方式的变化直接关涉选任权力的变更，此时将请旨、部选缺改归外补，即意味着将皇帝、吏部的选任权改由督抚掌控，这必然会与吏部、皇帝的人事管理理念发生冲突，进而引起中央官府内部较激烈的争辩。

兹事体大，章程拟定后，八月二十一日，蒋攸铦会同朱勋、毓岱合奏《呈查勘川陕楚三省边境情形，会同酌议添改厅治、营汛各事宜清单》折：

……兹据陕安道等勘明，川陕楚三省连界之太平、平利、安康、竹溪等县，均相距在千里以外，其间层峦叠嶂，实为稽查难周，自应于交界州县相距窎远、扼要之处，添设文员，以资治理。庶查察易周，声势可期联络。其川省边境营汛，亦须酌量改移，俾足以传巡防而臻严密。臣等悉心筹酌，因地制宜，各就通省情形，量为改移裁抵……

其中就四川添改厅治、营汛事宜，合奏建议：

川省边境，应改设文武员弁，以其抚绥、弹压，咸臻周密也。查川省太平厅同知所管地方，周围三千余里，幅员本属辽阔，该厅从前原系县治，于嘉庆六年改县为厅，将城口主簿改为经历，并设都司营分同驻城口。

今察看情形，城口营距厅城三百八十里，界连陕省，地方紧要。原设经历一员，不足以资抚治。应请将太平厅同知并训导、照磨各一员，移驻城口，即将城口经历所管地，划归管理。作为城口厅同知，照陕西孝义、定远等厅边俸之例，定为题缺，五年俸满，保题即升。其设城口经历，移驻高观寺场，分防弹压，仍定为繁缺，归城口同知管辖。至太平厅既已移驻城口，则太平厅原管理地方，应仍复为太平县，设立知县、典史、训导各一员，以资经理。

查知县、典史，川省无可裁汰，应请添设其训导一缺，查有叙州府属之筠连县训导，堪以裁抵移驻。并查巴州所管之锅团圆、秋坡梁等处，通江县属之竹峪关、黄钟堡等处，均与太平县相近，应该隶太平县管辖，将该员亦定为题缺，五年俸满，保题即升。所有城口同知、太平县知县，均归绥定府属管辖。又南江县界连陕省南郑、褒城，道路绵长，中隔老林，稽查非易，应改为题缺，五年保题，俾得择人而治，以收实效。至太平厅同知、高观寺经历，本系繁缺，均毋庸裁繁抵简。

惟南江县并添设之太平县二缺，既定为繁缺，在外题升，例应裁繁改抵，但川省繁缺本少，无可酌改，应请免其裁抵。……又通江县属之竹峪关，既改归太平县管辖，应由太平营派拨千总一员、兵六十名，前往分防，其通江营原派驻防竹峪关汛弁兵，应撤回通江营，以昭划一。

从上谕下达到章程奏上，前后长达八个月，历经拟定办法——委员会勘——绘图贴说——两司核议——督抚会商——订立章程——具奏请旨等复杂程序，展现了不同省份、不同层级的地方官府处理皇帝钦命之事的互动过程与行政流程，勾勒出一幅二百年前清晰的行政运行图。

枢臣议复与皇帝裁定

九月六日，道光帝谕令军机大臣会同该部核议具奏。因事涉吏部、兵部，最终由军机大臣会同吏、兵二部共同核议。

十月十一日，军机大臣曹振镛等会同吏、兵二部堂官将核议结果具奏请旨。在折中，议复大臣们细致察核三省所改缺分，对照互换条例，发现前列添改各缺大都与定例不符，例应议驳。但考虑“巴山老林毗连川陕楚三省，幅员辽阔”，且是“钦奉谕旨命蒋攸铦等三省督抚确勘会议”之事，故又大作变通。变通体现于不仅认可三省行政建制之添裁移改，亦准许厅、县官缺之新定变更，尤其将“尤属有违定例”之知府缺分改动也予议准，更是打破了常规，未按套路出拳。

从三省督抚合奏的内容可知，无论是陕西砖坪厅，抑或四川城口厅、太平县，还是湖北白河口厅，均定性为“边缺”。所谓“边缺”，即边地官缺，目的是鼓励官员出任边地，五年俸满，遇有缺出，保题即升，予边省官员在选任方式、历俸时间和迁转仕途上以优待，并因地命名，形成“苗疆缺”“夷疆缺”“烟瘴缺”“海疆缺”等不同类型。

而边俸之地范围较窄，仅有云南、贵州、广西三省及福建台湾府、广东琼州府等地，湖北、四川、陕西三省均为腹地。此时中枢大臣打破固有的边腹俸划分标准，认同蒋攸铦等人所请将新设之城口厅等四缺定为边缺，集中体现了中央官府眼中的边地观念——不仅包括一般意义上的边疆地区，还包括官府控制薄弱的内地区域，尤其是省与省之间的交界区域。但枢臣们也并非一味认同，对于高于知府的道员，因是兼辖官员，远离基层事务，且关涉皇帝选任权限的变更，则将改缺之请驳回，令陕安道、安襄郧荆二道“仍作为请旨缺，不准在外题调”，于变通中又有坚守。

议复中，也有反对的声音。以那彦宝为代表的吏部侍郎等堂官对军机大臣的变通不以为然。与军机大臣的议复相比，吏部官员明显是从维护皇权和谨守定制的角度出发，在选任思想上更趋守成。两种意见最终由皇帝决断，道光帝裁定：

前据四川总督蒋攸铦、陕西巡抚朱勋、湖北巡抚毓岱等奏《会筹川陕楚老林情形，请添设厅治营汛》，当降旨交军机大臣会同该部核议具奏，兹据曹振镛等英和等那彦宝各具摺陈奏，朕加批览，川陕楚老林地方，幅员辽阔，近年开垦日广，客户增多，山深路险，稽查难周。

该督等请将同知、通判、知县、佐杂并守备、千总酌量添设及改选为题之处，系为因地制宜起见，军机大臣、吏兵二部均各议准，著即照所议办理。至道府职分较大，若将陕安、安襄郧荆二道，汉中、郧阳二府一概改为在外题补，不惟有违定例，且行之日久，易滋流弊，著俱不准改为题缺，仍照旧例行……应如该督等所请太平厅同知并训导、照磨各一员，均准其移驻城口地方，即将城口经历所营地方划归管理，作为城口厅同知，定为题缺，五年俸满，保题即升。

训导、照磨均仍定为选缺，其原设城口经历一员，准其移驻高观寺场地方，分防弹压，仍定为繁缺，归城口同知管辖。其太平厅原管地方，应准其添设知县、典史、训导各一员，以资经理。查知县、典史川省既无可裁抵，应免其裁抵。其训导一缺，准其将筠连县训导裁抵移驻，仍定为选缺。至巴州所管之锅团圆、秋坡梁等处，通江县属之竹峪关、黄钟堡等处，均与太平县相近，应准其改隶太平县管辖。其太平县定为题缺，五年俸满，保题即升。所有城口同知、太平县二缺均归绥定府管辖。又通江县属之竹峪关，既改为太平县管辖，自应由太平营派拨千总一员、兵六十名前往分防。其通江营原派驻防竹峪关汛弁兵，即撤回通江营，以昭划一。

《清实录•清宣宗实录》卷之二十四“道光元年辛巳，冬十月”亦记载了此事：“先是四川总督蒋攸铦、陕西巡抚朱勋、湖北巡抚毓岱奏《遵旨会议各该省边境老林，置官防察》：请移四川太平厅同知驻城口，添设训导、照磨、各一员，移原设城口经历驻高观寺场，复太平厅为太平县，设知县、训导、典史各一员，均归绥定府管辖。

裁筠连县训导缺。改巫山县属之大昌汛千总为守备。裁大坝营守备缺。拨太平营千总一员、兵六十名，驻通江县属之竹峪关……得旨‘川陕楚老林地方幅员辽阔，近年开垦日广，客户增多，山深路险，稽查难周。该督等请将同知、通判、知县、佐杂并守备、千总酌量添设，及改选为题之处，系为因地制宜起见。军机大臣、吏兵二部，均各议准，著即照所议办理。至道府职分较大，若将陕安、安襄郧荆二道，汉中、郧阳二府一概改为在外题补，不惟有违定例，且行之日久，易滋流弊。著不准改为题缺，仍照旧例行。’”

经过三省督抚与枢臣的互动博弈和皇帝的裁定，新的地方行政建制和人事管理体系，最终在川陕楚边区建立起来。

析置城口厅复设太平县：

分拨土地、划归民户

谕令颁布后，三省立即行动起来，划分疆界、清查保甲、选派官员、移建衙署、征收赋税——本文仅考述四川方面，陕西、湖北方面不谈。

先说说原太平县建制。

明正德十年（1515）割东乡县（今宣汉）置太平县（《名胜志》作“割东乡之太平里置太平县”），隶达州。清初隶夔州府，雍正六年复隶达州。嘉庆六年，因清廷平定白莲教乱，从军事、地理方面考量，升太平县为太平厅，直隶川东道。厅治在四川东北去省治成都一千五百四十里，在绥定府东北四百四十里。

太平厅幅员广大，东西相距四百里，南北相距四百六十里。东交大宁县（今重庆市巫溪县），东南交开县（今重庆市开州区），南交东乡县，西与西北交巴州（巴州属地向北延伸，将通江县与太平厅隔开），北交陕西定远厅。

太平厅四境共十保。此次割太平厅七保（辖渡口、修溪坝、菜子坝、袁家庙、高观寺、中坝子、南溪、羊耳坝等十一场，乡粮民九百四十户），八保（辖桃花垭、大潭口、明通井、鸡鸣寺、双河口五场，乡粮民六百四十四户），九保（辖小南溪坝、冉家坝等九场，乡粮民六百三十九户）共三保二十五场、乡粮民二千二百二十三户新置城口厅。

余一保（辖八场、乡粮民五百八十三户）、二保（辖一场、乡粮民五百九十一户）、三保（辖二场、乡粮民三百四十五户）、四保（辖七场、乡粮民八百四十四户）、五保（辖一场、乡粮民七百五十二户）、六保（辖三场、乡粮民九百四十户）、十保（辖七场、乡粮民四百八十七户）共计七保二十九场、乡粮民四千五百四十二户复设太平县，隶属绥定府。

鉴于蒋攸铦建议、道光帝批准的“巴州所管之锅团圆、秋坡梁等处，通江县属之竹峪关、黄钟堡等处，均与太平县相近，应该隶太平县管辖”，又拨巴州的太平、长乐二乡及通江县安仁里、长宁里辖地及民户入太平县。民国初年，太平县改名“万源县”，日后将道光初年拨入的巴州原太平乡、长乐乡改名七乡、八乡，将道光初年拨入的通江县原安仁里、长宁里各甲辖地改名九乡，这七乡、八乡、九乡，万源人俗称“新三乡”。

巴州太平、长乐二乡所辖锅团圆、秋坡梁等处，除了“与太平县相近”之外，最主要的原因在于：是巴州东北边最窎远的地方，官府历来难以管控，也疏于治理，是典型的“山高皇帝远”官府统治真空地带。明正德三年（1508）至正德六年（1511）的“鄢（本恕）蓝（廷瑞）之乱”、清乾隆末嘉庆初四川白莲教乱均发端二乡辖境或周边。明嘉靖二十年（1541），四川提刑按察使司佥事杨瞻对“鄢蓝之乱”感触颇深：“正德辛未以来，鄢、蓝倡乱，旗帜千里，三省煽动，巴、渝、果、梓之民，死亡过半矣。至今，越三十余年，田间父老，犹有能道其毒苦之状者。嘉靖癸卯冬，余出使巴州，询其事，弟子员李生应麟等进曰‘东乡五里许，巴州长乐、太平二乡地，山深林箐，鄢、蓝实啸发焉。日甚一日，势如火焰’。”〔《四忠祠记》，载《（道光）巴州志•艺文志》〕

嘉靖二十九年（1550）进士、阆中人陈宗虞感受相似：“巴州治，控大小二巴山，故多崭崖折阪，诡壑㠑峰。望之，屹峣西南，崔崒万状中。黄城者，益称峣屼，嶛刺四绝，郁为贼薮，四方无赖、亡命，逋逃所归。盖时麻沸，突出掠我豢园廪廥，繫掠子女，磔杀焚燎，殆至惨恶。捕之，辄若鼠窜箐莽，乃其溪窦诘曲，人莫知所向。

若栅寨巢窟处，却又负固扼塞，居然凭陵，我不可辄得擒缚，即知趸蜮渺细，不足一扑；第其螫人不意，求之既去，殊亦力不易加。嗟！嗟！黄城苦类是矣……黄城，介巴达二州间，达州业既筑龙船关，烽堠其东。惟是西偏，当我巴长乐、太平二乡之冲，不为障塞，彼可径取道驰我……嗟乎！设险守国，王公尚之；彼卫家者，必勤环堵，矧乎领方隅，有疆场之寄者哉？”〔《二关记》，载《（道光）巴州志•杂纪志》《（道光）保宁府志•艺文志》；“二关”即云城关、漏明关，俱在巴州长乐、太平二乡地〕

万历十二年（1584），廪生向往的感受同样如此：“（巴）州所辖长乐、太平二乡，乡之东今云城关者，旧名黄城。是山峰起苍莽之中，奔驰云矗，连亘数十里，苍拱翠伏，绮绾绣错。而其东之贼居其巢穴者，恃其林箐，劫掠巴民，盖百年于兹矣。”〔《云城关社仓记》，载《（民国）万源县志•艺文门》〕

到了清代，鉴于巴州疆宇辽阔、州境僻远，雍正七年（1729），清廷在长乐、太平二乡适中之地镇龙关（今平昌县镇龙镇治地）添设巴州州判，意在增加佐贰官，加大该区域治理力度。《（乾隆）巴州志略•官秩》记载雍正九年（1731）设巴州州判分防镇龙关，《（道光）巴州志》卷五《职官志•文职》记载雍正七年设巴州州判。孰是孰非，待考。

道光初年，严如熤身临其境，体会尤为深刻，更是诛心之论：“长乐乡在州境东，所辖村落烟墩垭、官坝之类，至州城六七百里。东境与通江相错，由州城至镇龙关，州判分防之地三百里而近内。潘家园、麻札石、上下老官庙，通地之错入者，横宽七八十里，纵长一百数十里。自镇龙关至秋波梁，四百里而近内。竹峪关、丝罗坝、黄钟堡各村庄通地之错入者，横宽六七十里，纵长一百数十里，一邑所辖分成三段完粮、考试、户婚、田土、词讼及拘捕人犯，必须两越通江之境。人犯屡不到案，或中途逃逸者有之，谚称‘野巴州’。非其人之野，实由地太窎远，虽驯良者亦以越境质讯为苦。近议将锅团圆以东拨归太平，距城不过数十里，远亦在一百里内外，民便而稽查亦易。州城新设游击营，防守足壮山内声威。”（《三省边防备览》卷七《险要下》）

巴州地大难理，“周环一千八百余里，界连三郡十一县，疆宇辽阔”〔《（道光）巴州志》卷首《李宗传序》〕“界连三郡”，即界连三府——巴州东接绥定府，西南接顺庆府，西北直属保宁府；“十一县”，即与通江、太平、宣汉、达县、渠县、营山、仪陇、阆中、苍溪、广元（今旺苍）、南江县接壤。

“州境僻远……所虑者山寇窃发，利其险阻，易于窜迹……惟界三郡十一县，歧路甚多，恐有奔突不常之患。”〔《（道光）巴州志》卷一《地理志•形胜》〕

上揭均是对巴州疆宇辽阔、州境僻远的真实表述。分拨土地、民户入太平县前，巴州编户六里、十一乡、四十四甲。十一乡分别是：在街乡、上在城乡、中在城乡、下在城乡、新恩乡、新德乡、明山乡、鼎山乡、从化乡、长乐乡、太平乡。

其中长乐、太平二乡拨入太平县的十四个场镇分别为鹰背场（今万源市鹰背镇治地），河口场（今万源市河口镇治地），石窝场（今万源市石窝镇治地），大沙坝场（今万源市大沙镇治地），赶场坝场（今万源市玉带乡治地），魏家坪场（今万源市魏家镇治地），

草坝场（今万源市草坝镇治地），关坝场（今万源市永宁镇治地），龙凤场（民国初年属通江县洪口乡，一九五二年置龙凤乡，今通江县龙凤场镇治地），董溪口场（旧称“熊溪口”，民国初年属通江县洪口乡，一九五二年置董溪乡，今并入通江县洪口镇），

杨宗岭场（场废，旧址在今万源市魏家镇挡山村杨塝岭），锅团圆场（场废，旧址在万源市原长石乡锅团圆村，今属永宁镇），

烟炖（墩）垭场（场废，旧址在万源市原长石乡梁家坪村烟炖垭，今属永宁镇长石社区），秋波梁场〔场废，旧址在万源市长石乡秋波梁，今属永宁镇长石社区；秋波梁系四川万源市与陕西镇巴县界山，《（光绪）定远厅志》卷三《地理志四•山》“自滚龙坡西北行二十里曰毛垭……，

又东南二十里为响硐子市，……又十里曰秋波梁，筑有关卡”，该志卷四《地理志五•关隘•秋波梁》“在盐场，厅南百八十里，界四川太平，地势与滚龙坡相埒；同治二年，太平姚令修筑挡墙，更名西乡坪”；蒋攸铦奏折和道光帝谕令中均作“秋坡梁”，《（民国）万源县志》亦作“秋坡梁”〕

巴州十四场镇拨入太平县，《清实录•清宣宗实录》卷之五十二“道光三年癸未，五月”记载：“移四川太平厅驻城口，作为城口厅，定学额文、武生各三名，廪、增生各七名，仍改太平厅为太平县，以巴州所属锅团圆等处地方隶之，定学额文、武生各六名，廪、增生各十五名，裁巴州文、武生各一名，廪、增生各二名。”

与此同时，通江县也将东北境安仁里的六甲、七甲、八甲、九甲、十甲，长宁里的十甲地及民户拨归太平县。《（民国）通江县志·疆域》：“按：清初以安仁里之六、七、八、九、十等甲及长宁里十甲之一部分，共六甲地拨归万源县。”该志记载县境分拨辖地入万源县（清代太平县）有两处失误：一是时间上失误，并非“清初”，乃道光二年；二是安仁里甲数统计失误，安仁里共十甲，表述上无需“等甲”。

安仁里六至十甲地域分别为：六甲辖竹峪关、熊家坝、亭子庙、黄沙背、高家河、苟溪、马脑岗等地；七甲辖索峪、老君山等地；八甲辖向家坪、高峪、王家寨等地；九甲辖刘家坝、羊圈口、关坝、望星关等地；十甲辖田家坪、韩家坪、权家寨、黄钟堡、马家沟、向家坪、鱼鹿溪等地；而长宁里第一甲至第十甲辖地大致分布在县东南苟家洞至孟家河一带，第十甲即辖孟家河。

通江县拨入太平县六个甲，含上、中、下等田地约六千零八十亩。同时，分拨茶腹引一百四十六张、认销南部县盐陆引四十六张归其征解。

复设太平县、增置城口厅，皇帝批准，四川总督饬委布政使司、按察使司，在下级政区保宁府、绥定府具体操办下，制订了分拨巴州、通江县、原太平厅的土地，划走一州一县一厅部分民户的方案。接下来，更为重要的事要做了，那就是设官分职——按之前蒋攸铦关于官员添设人选的人事安排建议专奏及权臣议复与皇帝裁定的办法执行。

新置城口厅，安徽全椒人、邻水县知县吴秀良（字肖生）升任城口厅同知。

复设太平县，蒙古人长庚任太平县复设后首任知县，随后调补石砫厅（今重庆市石柱土家族自治县）直隶同知，署理南江县知县罗德严任太平县知县。罗德严（亦作“罗德俨”），监生，嘉庆五年（1800）曾署理巴州州判，旋离任；二十五年（1820）由绥定府渠县县丞署理南江县知县。嘉庆二十三年（1818）蒋攸铦奏请户部、工部拨款重修白莲教乱毁坏的南江县城垣，建城垣的国库资金到位时，适逢罗德严到任。他发动县民于旧城墙基址上砌筑新城墙，政绩有目共睹。此次他由署理知县转为正授知县，修成正果。《（民国）万源县志》卷四《官政门•职官》记载他为直隶人，《（道光）巴州志》卷五《职官志•文职•州判》记载他为“顺天大兴吏员”，《（光绪）叙州府志》卷二十八《职官》记载他为顺天府大兴人，嘉庆十七年（1812）任筠连县知县（此说谬）。

以上是正印官选派。其他如学官、首领、杂职等属官变动如下：

移原太平训导于城口厅，裁叙州府筠连县训导移太平县，移经历于高观寺场（今城口县高观镇治地），移照磨于城口厅；复设太平县典史，甘肃人张进义任典史，之后山西人冯燕绪接任；拨巴州江口镇巡检移已属太平县的黄钟堡，裁巴州江口镇巡检，巴州州判署由镇龙关移江口镇巡检署，州判分驻；拔太平营千总分防已属太平县的竹峪关，原驻防竹峪关的通江营绿营兵移通江毛浴镇。

余论

道光二年，位于通江县东北的安仁里、长宁里共六甲地划归太平县（今万源市）后，二百年来二县（市）边界再未变动。图为2019年8月26日，通江县民政局联合万源市民政局，就“万通线”进行联合检查。联检工作人员对界桩周围遮挡物及杂物进行清除，并用油漆将界桩上的字样描红，拍照存档。李思体赵志供图

嘉庆二十五年，由卓秉恬奏请，道光元年川陕楚三省督抚会商，军机大臣会同吏、兵二部议复，道光帝裁定，历经复杂的互动过程，最终添置陕西砖坪厅、湖北白河口厅、四川城口厅及复设太平等县，维护了川陕楚三省交界地带的统治秩序，使三省交界地带这一“内地边缘”有效纳入清帝国的统治体系之中。

太平厅析置城口厅，单从疆域而言，是将太平厅一分为二，辖地缩小，民户亦相应减少，便于地方官府管控。余下部分疆域及民户复设太平县，与之相邻的巴州、通江县幅员广大，同样是出于便于管控的原因，将巴州、通江县与原太平厅相邻地带的土地、民户分拨入复设的太平县，如此，巴州、通江县疆域及民户也就缩小和减少。这种调适，目的是做到巴州、通江县、复设的太平县一州二县疆域和民户相对均衡，体现了统治者的良苦用心，既方便官员视察、衙差拘捕人犯，也利于民户完粮纳税、考试、户婚、词讼等等。这是官府针对内地边缘设计出来的制度规范和治理模式，体现了清王朝边地治理的灵活性和统治的多样性。

道光元年的设治，四川省新置一厅、复设一县，牵涉相邻州县田土、民户的局部调整。以巴州为例，分拨十四场镇入太平县后，较之其他散州，幅员仍然不小，依然难于治理，其官员缺分、政区等第依旧为乾隆五十六年（1791）所定的“要缺”和“繁、疲、难”（见《清史稿•地理志•四川保宁府巴州》）不变。“第以今境而论，则幅员周千八百余里，不可谓不广也。其间分列市场六十余所，以资贸易。

而崇山峻岭之中，居民星散，少有村落，保聚守望为难。而且邻近交通，途径丛杂，盗劫匪徒，不无互窜，距城窎远，常有鞭长莫及之虞。”〔《（道光）巴州志•巴州全图》〕迨民国二年（1913）巴州改名巴中县，驻江口镇的州判署随之改为分县署，州判亦更名分知事（民国四年更名“县佐”）。三十三年（1944）一月，冯均琏、邓江镇等人联名呈文省政府，请求分治；三十四年（1945）十月十八日，国民政府行政院第六百七十四次会议决议：置平昌设治局；次年九月一日，正式成立平昌设治局，与巴中县分治，并从巴中县划出十六个乡镇及青龙坎（今平昌县青云镇治地）五个保入平昌设治局（通江县、达县亦有乡镇划入）。

三十七年（1948）十二月一日，平昌设治局正式升为平昌县。此次分治，无论理论还是实践层面，道光元年的设治都提供了蓝本，从“巴平”分治中，我们都能看到道光元年设治的治理模式。此次分治，彻底缩减了巴州／巴中县的疆域与民户，真正使昔日的“野巴州”瘦身变小，基本实现内地边缘逐渐从“化外之区”变为“化内之区”目标。（周书浩）

参考文献：

1．张振国《清代川陕楚边区的行政建制与人事管理——以道光元年设治为中心》

2．鲁西奇《内地的边缘：传统中国内部的“化外之区”》

3．严如熤《三省边防备览》

4．《清实录•清宣宗实录》

5．《清史稿》

6．《（道光）巴州志》

7．《（道光）通江县志》

8．《（民国）通江县志》

9．1998年版《通江县志》

10.《（民国）万源县志》